Un balance de la participación en las comunas bajo los gobiernos del Pro

En las comunas no estás vos

La Ciudad se volvió autónoma cuando en 1996 nació su Constitución y con ella, un supuesto nuevo sistema democrático y descentralizado. Ya con la ley de comunas, bajo los sucesivos gobiernos macristas los artículos más avanzados terminaron siendo papel mojado.

Los constituyentes de la Ciudad decidieron dar un paso institucional trascendental, allá por 1996, en relación con la forma de gobierno al instaurar en la naciente Ciudad “Autónoma” de Buenos Aires. En la Constitución, sancionada ese año y vigente hasta hoy, se estableció en su primer artículo que la Ciudad organiza sus instituciones autónomas como “Democracia Participativa”.

Desde entonces, la ciudadanía política de los habitantes de la Ciudad ya no consiste solamente en la participación electoral cada dos años, eje central de una democracia representativa: el ejercicio de la soberanía política dejó de ser el derecho a facultar a otros a hacer política, al menos como principio aspiracional y normativo de regulación de la organización colectiva de los porteños. La política pasó de ser el gobierno de los otros al gobierno de nosotros por nosotros, del sometimiento al no-sometimiento. Cuestión también aspiracional que quedó truncada en los albores de la modernidad cuando el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo era demasiado para las revoluciones de por entonces.

La participación en una Democracia Participativa es el derecho a formar parte de las decisiones de gobierno. Si uno no decide por sí mismo, no tiene libertad. Si uno no tuvo la posibilidad de formar parte de una decisión de gobierno no es un soberano político. Todavía en el art. 22 de la Constitución Nacional sigue estando con vigor que el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes. La Constitución porteña nos permite escapar de la mayor cosificación política de los ciudadanos y las ciudadanas.

La Democracia Participativa pretende esencialmente democratizar la ciudad y que el poder político inicie el camino hacia su desconcentración. La Constitución delineó los primeros pasos al crear las Comunas como unidades de gestión política y administrativa con competencia territorial. Sin embargo, la desconfianza de algunos sectores de la política representativa sólo nos permitió avanzar lentamente, como si fuésemos una comunidad democrática en nacimiento.

También se consideró que la desconcentración debía comenzar de arriba para abajo y no al revés, siendo que ya llevamos varios siglos repitiendo que la soberanía nace del pueblo. El camino es un descenso del pico de la montaña donde reside el Jefe de Gobierno. La desconcentración comienza por modificar un modelo de gestión centralista hacia uno descentralizado.

De esta forma, ciertas competencias del Jefe de Gobierno se transfirieron a quince Juntas Comunales, cantidad que fue una decisión de la Ley N° 1777 y no de la Constitución. Cada Junta Comunal es un órgano de gobierno colegiado integrado por siete (7) miembros. Uno de ellos es el presidente. Sabemos que en nuestro país cuando hay un presidente, aunque la norma no le dé facultades de decisión por sobre el resto, lo colegiado y la república se transforman en presidencialismo por no decir en una cuasi monarquía.

Descendiendo unos metros más de la montaña, avistando el valle o el llano, la Constitución creó en cada Comuna un organismo consultivo y honorario sólo de deliberación y asesoramiento, el llamado Consejo Consultivo Comunal. Lo que empezó como una revolución constitucional del autogobierno colectivo con la democracia participativa en el primer artículo, terminó en el penúltimo título constitucional nuevamente como el gobierno de los otros, pero por más personas, al menos al analizar sólo esta herramienta institucional.

De todos modos, constituyó un avance evaluando el fuerte centralismo del cual se provenía. Aun así, lamentablemente los poderes representativos tradicionales, Jefe de Gobierno y cuerpo legislativo, han utilizado todos los mecanismos posibles y hasta impensados para que sus poderes no se diluyan y las Comunas no funcionen como se imaginaron los constituyentes de 1996.

  1. SANCIÓN DE LA LEY DE COMUNAS: En la cláusula transitoria decimoséptima, la Constitución dispuso que la elección de los integrantes de la Junta Comunal debería realizarse en un plazo no menor a cuatro años ni mayor a cinco años. El plazo venció el 1 de octubre de 2001 y no se había llamado a elecciones. Tampoco se había aprobado la ley que regulase las Comunas, condición necesaria para el llamado a elecciones. Ciudadanos preocupados por esta omisión, acudieron a la Justicia que en el año 2003 ordenó que se dictara la ley de comunas durante el año legislativo en curso. La Ley Orgánica de Comunas N° 1.777 se terminó aprobando el 1 de septiembre de 2005[1].
  2. ELECCIONES: Aprobada la ley debía llamarse a elecciones. Hubo un primer intento con la aprobación de la Ley N° 2.405 que convocaba a elecciones para el año 2008. Frente al intento fallido, se votó la Ley N° 3.233 que convocó a elecciones de los integrantes de las Juntas Comunales para el 10 de Julio de 2011. Estas asumieron el 10 de diciembre del mismo año.
  3. TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS: Las competencias del Poder Ejecutivo a las Comunas también demoraron en ser transferidas. Recién en el año 2013, a través del Decreto N° 371/2013 se transfirió a las Comunas las funciones y responsabilidades primarias relativas al mantenimiento de los espacios verdes. Para no perder la costumbre, la transferencia no fue total, el Poder Ejecutivo se reservó la competencia sobre treinta y siete (37) espacios verdes, las plazas y parques con mayor superficie de la ciudad.

 

A través del Decreto N° 166/2013 y el Decreto N° 55/2014, el Poder Ejecutivo transfirió a las comunas las responsabilidades primarias relativas al Mantenimiento Integral del Arbolado Público Urbano, el cual comprende a las especies arbóreas, las palmeras y las arbustivas manejadas como árboles, que conforman el arbolado de alineación y de los espacios verdes, así como los implantados en bienes del dominio público del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, excepto aquellas correspondientes a los espacios verdes que se encuentran en la órbita del Ministerio de Ambiente y Espacio Público de la Ciudad conforme lo establecido en el Decreto N° 371/13.

 

  1. CREACIÓN DE GERENCIAS EN LAS COMUNAS POR PARTE DEL PODER EJECUTIVO: La debilidad institucional de las Comunas es tal, que el Poder Ejecutivo dictó el Decreto N° 251/2014 que creó la Estructura Organizativa de las Comunas violando la Constitución de la Ciudad y la Ley de Comunas que establecen que es el gobierno comunal el que tiene la competencia para organizar su funcionamiento a través de áreas de gestión. La institución comunal que no debería estar subordinada al poder central perdió la posibilidad de darse su propia organización interna. La regla de la independencia y el principio de impenetrabilidad de las potestades atribuidas a cada órgano o a cada poder público existen jurídicamente, pero sin vigencia real para las Comunas.
  2. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO COMUNAL: El art. 15 de la Ley N° 1.777 establece que la aprobación del anteproyecto de presupuesto de cada Comuna está a cargo de la Junta Comunal y se elabora a través de mecanismos que, a escala barrial, garantizan la participación de los vecinos en la fijación de metas, formulación y control presupuestario. Agrega que la discusión referida precedentemente se dará en el ámbito del Consejo Consultivo Comunal.

Aún la Legislatura de la Ciudad no ha aprobado una ley que regule el mecanismo para implementar el presupuesto participativo en las Comunas. En los hechos, estos anteproyectos, en el mejor de los casos, son informados a los Consejos Consultivos Comunales sin que haya existencia de debate o incidencia alguna.

 

  1. BA ELIGE: El GCBA implementó el programa “Buenos Aires Elige” a principios del año 2017. De acuerdo a lo que surge de la página oficial https://baelige.buenosaires.gob.ar/ba_elige, porque no existe normativa que lo haya aprobado, este programa permite que cualquier persona tenga la posibilidad de hacer propuestas y apoyar aquellas que pensaron otros en una plataforma digital. El GCBA asume la decisión como vinculante y aquellos proyectos que resulten ganadores, se incluyen en el presupuesto anual siguiente. En su primera versión se había asignado hasta 500 millones de pesos al programa que se dividía entre las 15 comunas en forma proporcional a su población e inversamente proporcional a su renta per capita.

Para el BA ELIGE correspondiente al proyecto presupuestario 2020, se mantiene el monto de 500 millones de pesos y se suman otros 100 millones destinados para los proyectos que beneficien a toda la ciudad.

El BA Elige no respeta la Ley Orgánica de Comunas porque ésta última establece otro mecanismo y otros actores que obligatoriamente deben intervenir en la elaboración participativa de su presupuesto. La Ley Orgánica de Comunas define que la elaboración participativa del programa de acción y anteproyecto de presupuesto anual es una de las competencias exclusivas de la Comuna. Y que la aprobación del anteproyecto de presupuesto de cada Comuna está a cargo de la Junta Comunal y que se elabora a través de mecanismos que garanticen la participación de los vecinos en el ámbito de los Consejos Consultivos Comunales.

La participación de los vecinos en el “BA Elige” es a través de una plataforma web y no “en el ámbito de los Consejos Consultivos Comunales”. La Ley N° 1.777 prefirió ámbitos de participación y discusión institucionalizados y donde las personas puedan discutir de forma presencial, como son los Consejos Consultivos Comunales. Consideró que el mecanismo de participación ciudadana más adecuada para fortalecer la Democracia Participativa (art. 1 CCABA) es la creación de espacios de encuentro periódicos, donde los vecinos puedan conocerse, discutir y escuchar las propuestas y argumentos de sus vecinos, tener espacios de reflexión colectiva y crear lazos de hermandad y solidaridad. En cambio, no autorizó que la discusión participativa del presupuesto comunal se pudiera realizar a través de una participación mediada únicamente con una plataforma web donde no se garantiza ni siquiera la identidad de los usuarios y resulta imposible cualquier tipo de deliberación colectiva personal.

 

  1. PROTECCIÓN JUDICIAL: El Poder Judicial de la Ciudad no ha colaborado en el respeto por las Comunas. En los últimos años ha consolidado una jurisprudencia que establece que el único con derecho de hacer ejercicio del derecho de acceder a la Justicia (legitimación activa) en defensa de derecho o la institucionalidad de las Comunas es el Presidente de la Junta Comunal. En cambio, los ciudadanos en general, los integrantes del Consejo Consultivo Comunal, el propio Consejo Consultivo Comunal y el resto de integrantes de la Junta Comunal, no tienen ni siquiera el derecho para acudir a la justicia a plantear la violación de las leyes y derechos relacionados con la democracia comunal.

 

  1. AUSENCIA DE JURISDICCIÓN PRESUPUESTARIA COMUNAL: Las comunas no cuentan con presupuesto propio que puedan manejar sin depender de la discrecionalidad del Poder Ejecutivo. Al contrario, la planificación y la disponibilidad de los recursos de las comunas son elaborados y decididos por el Poder Ejecutivo. Esto en violación a la Ley N° 70 de Sistemas de Gestión, Administración Financiera y Control del Sector Público de la Ciudad que identifica a las Comunas como una Jurisdicción Presupuestaria claramente diferenciada de la Administración Central de la Ciudad.

Sin embargo, la convicción en la cultura de la Democracia Participativa permitió que integrantes de los Consejos Consultivos, Asambleas de Inundados, Asambleas Barriales, organizaciones sociales y sindicales, espacios universitarios junto a ciudadanas y ciudadanos, impulsaran ámbitos alternativos para ejercer este derecho.

Unos pocos ejemplos, del conjunto de experiencias llevadas a cabo en los últimos años, dan cuenta del ejercicio democrático participativo de nuestra ciudadanía.

 

  1. COMITÉ DE CUENCA CIUDADANO. La conformación de un Consejo Inter Consultivo Comunal integrado por los consejos consultivos de las Comunas 11, 12, 13, 14 y 15 con apoyo de espacios universitarios, que trabajó durante más de un año analizando la problemática de las inundaciones en la cuenca del Arroyo Vega. Este “Comité de Cuenca Ciudadano” analizó el proyecto de obras elaborado por el Gobierno de la Ciudad para mitigar las inundaciones de la cuenca, propuso modificaciones, sugerencias y alternativas para abordar la problemática, las cuales fueron presentadas durante la Audiencia Pública llevada a cabo el 29 de septiembre de 2014. Sin embargo, los aportes realizados no sólo no fueron tomados en cuenta, sino que la mayor parte de las exposiciones ni siquiera fueron escuchadas por los funcionarios de gobierno que se retiraron a los pocos minutos de comenzada la audiencia. De esta manera el proyecto inconsulto que involucró fondos públicos de miles de millones de pesos se licitó y adjudicó en el año 2016. Las obras aún continúan inconclusas ocasionando importantes impactos ambientales por la metodología constructiva utilizada.
  2. INTERVENCIONES COMUNITARIAS Y AUDIENCIAS PÚBLICAS CIUDADANAS. El relevamiento comunitario de servicios públicos llevado a cabo durante enero-junio de 2019 en la Villa 21-24 por la Junta Vecinal, la Cátedra de Ingeniería Comunitaria y organizaciones del barrio que permitió evidenciar la emergencia de servicios públicos que atraviesa el barrio, elaborar propuestas y presentarlas en una “Audiencia Pública Ciudadana” en la Legislatura Porteña.
  3. PARLAMENTOS CIUDADANOS. La elaboración, presentación y el debate público mediante un “Parlamento Ciudadano” en el Obelisco porteño el 21 de febrero de 2019 de un Proyecto de Ley de Emergencia Tarifaria, realizado colectivamente por el Observatorio del Derecho a la Ciudad, el Movimiento Comunero, la Cátedra de Ingeniería Comunitaria, el Instituto de Pensamiento y Políticas Públicas y distintas asambleas barriales.

Finalmente, el camino hacia la conquista de una verdadera Democracia Participativa implica continuar profundizando la agenda instalada por la ciudadanía:

– Reglamentar las Audiencias Públicas para que tengan carácter vinculante.

– Incorporar mecanismos de control ciudadanos como las “Veedurías Comunitarias para las Obras Públicas”.

– Implementar la Asistencia Técnica Gratuita para proyectos de las organizaciones sociales mediante convenios entre las Universidades Públicas y el Gobierno de la Ciudad.

– Jerarquizar las elecciones de las Juntas Comunales realizándolas de manera separada a las elecciones generales legislativas.

– Impulsar una Ley de Presupuestos Mínimos o Ley Marco que regule la Democracia Participativa en la ciudad.

[1] Autos: “García Elorrio, Javier María c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA)”, Expte. EXP 3586/0. Intervinieron el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario N° 1, Secretaría N° 1, que dictó sentencia el 15/11/2002, y la Sala I de la Cámara de Apelaciones del Fuero, que dictó sentencia con fecha 19/05/2003.