1. Introducción
Las ciudades del mundo, en el marco de paradigmas de sustentabilidad ambiental, están recuperando los bordes costeros y ribereños, desentubando sus arroyos, construyendo biocorredores y diseñando obras de infraestructura compatibles con la preservación de los ecosistemas urbanos. A contramano de esa tendencia global, la actual gestión de la Ciudad de Buenos Aires que gobierna desde diciembre de 2007 ha implementado en estos 15 años un plan para entregar el sector de la ciudad adyacente al Río de la Plata a la corporación especulativa inmobiliaria.
El plan se ha implementado a través de intervenciones urbanas sectorizadas. En el debate público, cada uno de los proyectos de este plan han sido presentados y defendidos por los sucesivos gobiernos de forma inconexa con el resto de las intervenciones estatales inmobiliarias en el área ribereña. De esta forma, el plan se transparenta a través de reflexiones de la ciudadanía y las asambleas, más que por una decisión del gobierno de poner en debate su concepción integral para la costanera.
El modelo de apropiación del entorno ribereño se inició a finales de la década de los 1980 e inicios de la década de 1990. Entre las privatizaciones más representativas se pueden mencionar: el plan de venta de tierras públicas y de urbanización de Puerto Madero, la concesión de 32 hectáreas de los sectores de costanera norte conocidos como Costa Salguero y Punta Carrasco y la entrega definitiva de 72 hectáreas de la Costanera Sur al Club Atlético Boca Juniors para que construya una ciudad deportiva.
La rambla se llenó de restaurantes, bares, salones de eventos y una pequeña miniciudad como es el predio de 17 hectáreas conocido como Costa Salguero. Al dejar en manos privadas el desarrollo de la costanera, se convirtió en un área exclusiva que dejó afuera a la mayoría de la ciudadanía y consolidó la desconexión con el río.
La entrega de estos bienes comunes para la explotación privada generó el surgimiento de un fuerte movimiento socio-ambiental que logró la aprobación de la Ordenanza N° 46.229 el 31 de marzo de 1993. Esta ordenanza establecía en su artículo primero: “La prohibición de otorgar concesión, cesión, transferencia de dominio, tenencia precaria, permiso de uso o cambio de destino de todo espacio destinado a parque, plazas, plazoletas y de todo otro espacio verde de uso público, se encuentre parquizado, jardinizado o no, perteneciente al dominio público municipal”. En consecuencia, a partir de esta Ordenanza, los predios zonificados como Urbanización Parque (UP) no sólo deben ser públicos y espacios verdes sino que tampoco pueden ser concesionados ni permisionados, es decir, privatizados.
En 7 de junio de 1994, se aprobó la aprobación de la Ordenanza 47.666 que creó la Rambla Costanera Norte y prohibió el otorgamiento de permisos de ocupación, uso y explotación cualquiera sea su índole.
Finalmente, la conquista máxima se alcanzó durante la discusión de la Convención Constituyente de 1996. En la Constitución de la Ciudad, aprobada ese año, se dispuso que los “espacios que forman parte del contorno ribereño de la Ciudad son públicos y de libre acceso y circulación” (Artículo 8) y que se debe instrumentar un proceso de ordenamiento territorial y ambiental participativo y permanente que promueva “la recuperación de las áreas costeras, y garantizar su uso común” (Artículo 27).
La aprobación del Plan Urbano Ambiental en el año 2008 (Ley N° 2.930) volvió a ratificar que los predios del GCBA que se desafecten en las riberas deben destinarse a uso público.
Estas normas constituyeron en lo jurídico un cambio de paradigma en relación con la Costanera Norte. La evolución normativa se orientó hacia la desmercantilización de la costanera y los espacios destinados a parques y plazas públicas.
Desde 1993, todas las gestiones de la Ciudad afirmaron que, finalizada la vigencia de las concesiones en la costanera, esos predios serían recuperados en su totalidad para la construcción de grandes parques y espacios públicos de uso común.
Durante años permaneció la expectativa de que, vencidas las concesiones, la ciudad desarrollaría un plan para recuperar la costanera y el acceso al río para la ciudadanía. La lucha para recuperar la cultura ribereña y el disfrute de la costanera sin restricciones privatistas contaba ya 30 años. Pero lo que siguió fue la historia del mayor fraude democrático ambiental de la Ciudad de Buenos Aires, comenzando con la sanción del Distrito Joven, la venta del predio de Costa Salguero, el proyecto de un nuevo Puerto Madero denominado Costa Urbana y las diferentes experiencias ciudadanas en su resistencia por recuperar la costanera y el río.
2. Los inicios de la reprivatización de la costanera. El Distrito Joven
A lo largo de la Costanera Norte, desde hace varias décadas se explotaron boliches, salones de eventos, bares y restaurantes a precios irrisorios, sobre predios destinados según la planificación de la ciudad a parques públicos. Las críticas a este modelo de privatización fueron recurrentes desde los inicios.
Alrededor del 2010, reaparecieron los reclamos públicos acompañados de presentaciones judiciales que denunciaron diversas ilegalidades. Esto surgió en el contexto de finalización de los plazos de las concesiones y del otorgamiento de prórrogas por fuera de lo permitido legalmente.
En el año 2015, el GCBA, a través de una serie de decretos, trató se subsanar algunas de estas ilegalidades convocando a licitación pública para concesionar ocho predios por 5 años.
Estas concesiones actualizaron el canon insignificante que pagaban las empresas por explotar predios públicos, pero no subsanaron las ilegalidades más importantes. Todos estos locales se encuentran en predios que la Legislatura de la Ciudad estableció por ley que deben ser destinados a espacios verdes y grandes parques. Es decir, que fueron zonificados como Urbanización Parque (UP). Esta zonificación establece dos mandatos: que sus áreas deben ser destinadas a espacios verdes y que deben ser de acceso y uso público. Ninguno de estos locales explotaba actividades compatibles con el distrito UP ya que la actividad fundamental era gastronómica, grandes eventos corporativos y discotecas.
En consecuencia, el GCBA previendo futuras acciones judiciales decidió remitir a la Legislatura el Proyecto de ley N° 2464-J-2015 con el fin de desafectar estos predios del Distrito UP y rezonificarlos como Distrito E4 – Distrito Joven – Equipamiento Esparcimiento. Además, de permitir volver a concesionar estos predios por un plazo de hasta diez (10) años. Este proyecto de ley fue aprobado en primera lectura el día 3 de diciembre de 2015 y la audiencia pública se realizó el día 19 de abril de 2016. El polígono propuesto sólo abarcar el sector norte de la Costanera caracterizado por ser un polo gastronómico.
FIGURA 1. Sectores que conforman el Distrito Joven
Fuente: ANEXO – LEY N.º 5961
El GCBA presentó al Distrito Joven como un proyecto productivo, urbano, social y de recreación que apunta, principalmente, a jóvenes de entre 15 y 29 años. El proyecto desafectaba alrededor de 5 hectáreas de predios del distrito Urbanización Parque (UP) y se las destinaba a Distrito E4 – Distrito Joven.
Este proyecto de ley cayó, pero a los pocos meses el GCBA presentó uno nuevo. En este nuevo intento extendió el polígono desde el predio conocido como Costa Salguero hasta la Reserva Ecológica Costanera Norte. El 26 de abril de 2018, la Legislatura aprobó definitivamente (en segunda lectura) el proyecto dando origen a la Ley N° 5961.
El Distrito Joven es el nombre marketinero que estableció el GCBA para llevar adelante el primer paso del plan de reprivatizar la Costanera y, de esta forma, avanzar hacia la consolidación de la ciudad ribereña y la apropiación del contorno ribereño por parte del sector concentrado inmobiliario. Nuestra Costanera Norte es el actual yacimiento urbano explotado por empresarios de la noche y gastronómicos.
Este distrito fue anunciado con la promesa de que revitalizaría “el borde ribereño de nuestra ciudad, recuperándolo para que pueda ser un lugar de encuentro y de disfrute de todos los jóvenes”. Sin embargo, terminó funcionando para blanquear las concesiones vencidas de la década del 90 y permitir la reprivatización inconstitucional de un sector de la Costanera Norte, a contramano de los artículos 8 y 27 de la Constitución que establece que la Costanera debe ser pública y para el uso común de la ciudadanía porteña.
A su vez, pese a su denominación, jamás se convocó a las y los jóvenes a pensar este proyecto, incumpliendo el artículo 40 de la Constitución, donde se asegura que “La Ciudad garantiza a la juventud la igualdad real de oportunidades y el goce de sus derechos a través de acciones positivas que faciliten su integral inserción política y social y aseguren, mediante procedimientos directos y eficaces, su participación en las decisiones que afecten al conjunto social o a su sector”.
Durante la pandemia, el GCBA decidió avanzar con la ejecución de la Ley N° 5961. En el 2020 le otorgó la concesión por 10 años a Blue Night S.R.L., al Distrito Costanera S.R.L. y al empresario Ernesto Melinsky, quien fuera fundador de “Buenos Aires News”.
En el 2021, el GCBA concesionó por 10 años el predio donde actualmente se encuentra el restaurante Rodizio (Disposición N° 192/DGCOYP/21). A pesar de tratarse de uno de los terrenos más exclusivos de la Ciudad, sólo se presentó un oferente: la empresa beneficiaria se llama El Poleso y deberá pagar un canon de $870 mil pesos por mes, es decir, 153 pesos por m2. El Restaurante Rodizio durante más de 20 años estuvo ocupando el camino de ribera que es una vía pública.
Promocionado como un espacio “de intercambio y comunicación” para las y los jóvenes, en los hechos, el Distrito Joven avanza como la continuidad privatista de los años 1990: concesiones para los empresarios de la noche y la juventud pensada únicamente como sujetos de consumo. Por otra parte, el distrito tampoco está diseñado para el acceso igualitario de la juventud porteña. La ausencia de una adecuada conectividad de transporte y los altos costos para el consumo de los servicios privados, determinan que su disfrute sea restrictivo para los sectores mayoritarios de la juventud.
El Consejo de Planeamiento Estratégico (COPE), órgano creado por la Constitución de la Ciudad y que está integrado por más de 200 organizaciones de la ciudadanía, aprobó el “Plan de Estrategias para la Gestión Integrada del Sector de la Ribera del Río de la Plata: Buenos Aires y el Río de la Plata”. Este Plan propone la derogación del Distrito Joven, argumentando que condiciona el futuro urbano del denominado “Contorno Ribereño”. El “Contorno Ribereño” no está definido en la Constitución ni en ninguna ley de la Ciudad. El COPE elaboró y aprobó el documento “Aportes al Plan de Sector de la Ribera del Rio de la Plata”. Este documento aprobado el 21 de agosto de 2021 por unanimidad materializa el “Contorno Ribereño” como el perímetro que define la costa hasta el límite jurisdiccional de la Ciudad de Buenos Aires con el municipio de Vicente López (Arroyo Raggio), la Avenida Cantilo, el Paseo del Bajo, la Avenida Alicia Moreau de Justo, el bajo Autopista, la rambla del barrio de La Boca, el límite jurisdiccional de la Ciudad de Buenos Aires con el municipio de Avellaneda (Río Matanza Riachuelo) y el Río de la Plata.
En febrero del 2022 el GCBA a discutir el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) de un Master Plan para este sector de la costanera. Sin embargo, de las 363 páginas que conformaban el EIA no era posible identificar en qué consistía el “Master Plan”. Ni para el sector de la costanera a privatizar ni tampoco para el sector destinado a uso público. La propia evaluación de Impacto Ambiental planteaba que desconocía la totalidad de las obras a realizar, sus emplazamientos precisos y los usos que le darían los futuros concesionarios. Sin embargo, el EIA ponderó positivamente y con un valor exacto los impactos del “Master Plan” sin contar con especificaciones técnicas de las obras previstas en cada sector. La gran mayoría de quienes participaron en la audiencia pública manifestaron su rechazo al EIA del “Master Plan” del Distrito Joven. El 31 de mayo del 2022, la Agencia de Protección Ambiental dio luz verde para que el Gobierno avance con la privatización de 14 nuevas hectáreas de la Costanera Norte, otorgando el Certificado de Aptitud Ambiental a un Plan Maestro desconocido (Resolución Nº124/APRA/22).
3. La venta de Costa Salguero para emprendimientos inmobiliarios
3.1. Antecedentes
El GCBA durante años ha violado la normativa de la Ciudad que prohíbe que se puedan realizarse actividades comerciales en el Complejo Costa Salguero.
En el año 2016, Telemetrix S.A. pagaba $ 263.576 como canon por todo el predio de Costa Salguero por mes. Son aproximadamente dieciocho (18) hectáreas (185.000 m2) donde existen 23 sub-concesionarios que explotan distintos emprendimientos. Es decir, el GCBA estaba cobrando $ 1,4 por m2 por mes. Si comparemos en la zona los valores por m2 que establece el mercado, la concesionaria pagaba por lo menos, 100 veces menos.
La Resolución de la Autoridad General de Puertos S.E. N° 025/92 concesionó los predios de Costa Salguero a la empresa Telemetrix S.A. por un plazo de 30 años. Las actividades que actualmente se desarrollan exceden ampliamente el objetivo inicial de la concesión. Este contrato de concesión establecía que el predio debía ser destinado para la ejecución de obras civiles e instalaciones para la habilitación de un Complejo Polideportivo y actividades comerciales complementarias. Al momento de la concesión estos predios no figuraban en las Planchetas de Zonificación General del Código de Planeamiento Urbano (Ordenanza N° 33.387) porque eran terrenos de relleno ganados al río.
Los predios ribereños como Costa Salguero fueron destinados constitucionalmente a Urbanización Parque (UP). Según la ley 449, que aprobó el Código de Planeamiento Urbano que regula la planificación y la construcción en la Ciudad, el predio conocido como Costa Salguero fue zonificado como Urbanización Parque (UP) y Urbanización Futura (UF). En los distritos UF sólo se permiten los usos que sean compatibles con las zonificaciones adyacentes. En este caso, las zonificaciones adyacentes son UP. Ninguna de las actuales actividades que se desarrollan en el predio de Costa Salguero son compatibles con la zonificación UP (playas de estacionamiento, boliches bailables, restaurantes, hoteles, oficinas comerciales, salones de conferencias, centros de exposiciones, agencia de autos, eventos musicales, etc.).
En el año 2018, se aprobó la Ley N° 5961 que creó el Distrito Joven. Esta ley dispuso dividir en dos áreas el predio de Costa Salguero: el sector denominado 5.1 que conforma una franja alargada de aproximadamente 46.000 m2 al borde del arroyo Ugarteche, y el sector 5.2 que corresponde a todo el resto del predio.
Para cada uno de estos sectores la Ley estableció la cantidad de metros cuadrados que pueden destinarse como máximo para usos privados y cuántos deben ser de uso público. Para el sector 5.2: 65% público y 35% privado. Pero para la franja que conforma el sector 5.1 esta ley determina que sólo el 2% del suelo disponible puede ser construido y privatizado.
Figura 2. Sectorización de Costa Salguero según el Distrito Joven
Fuente: Anexo III Atlas. Código Urbanístico
3.2. Venta inconstitucional del predio
Luego, en diciembre de 2019, se aprobó la Ley N° 6.289 que transformó la autorización para concesionar el predio de Costa Salguero en una autorización para venderlos, es decir privatizarlos definitivamente.
Este fue el inicio del ciclo de la venta bajo la condición de la aprobación de otra ley que otorgue capacidad constructiva al predio. Lo que se vendía es un parque público según la planificación de la ciudad, por lo tanto, el GCBA necesitaba una nueva norma urbanística para poder construir. El actual Código Urbanístico, aprobado en el año 2018, establecía que el predio de Costa Salguero luego de finalizada la concesión en el año 2021, debía transformarse en un Parque Público Recreativo, Cultural y Esparcimiento. En síntesis, se estaba pretendiendo transformar un predio que en su totalidad debería ser un parque público, en un muro de cemento entre la ciudad y su río.
La entrega de 17 hectáreas de la costanera para la especulación inmobiliaria fue decidida sin la convocatoria a ninguna instancia de participación ciudadana. La inconstitucionalidad no era solo de forma sino también de sustancia. La privatización definitiva del predio viola flagrantemente la Constitución y el Plan Urbano Ambiental que dan un destino ambiental y social a la costanera, muy diferente a la propuesta de seguir extendiendo el modelo de urbanización de Puerto Madero hacia el norte.
A principios del año 2020, el Observatorio del Derecho a la Ciudad (ODC), la Cátedra de Ingeniería Comunitaria (CLIC), el Instituto de Pensamiento y Políticas Públicas (IPYPP), la Fundación Ciudad y Gabriela Cerruti (Diputada Nacional MC) presentaron una acción de amparo para solicitar la inconstitucionalidad de esta ley. El Tribunal de segunda instancia otorgó una medida cautelar ordenando suspender todo acto que implique disponer dichas tierras públicas. Ésta actualmente se encuentra vigente.
En esta causa, se planteó la violación de los mecanismos constitucionales de participación ciudadana y la violación del principio de progresividad ambiental. La Ciudad de Buenos Aires se encuentra en emergencia ambiental y climática. La temperatura máxima en la Ciudad viene aumentando significativamente desde 1960. Sin embargo, en lugar de adoptar las medidas necesarias para su mitigación, el modelo urbano que hace décadas se consolida ha potenciado el fenómeno de calentamiento a partir de la ocupación del entorno ribereño y de la privatización sistemáticas de las superficies verdes públicas.
Figura 3. Serie histórica de Temperatura Máxima Media Anual
Fuente: Servicio Meteorológico Nacional. Estación Meteorológica Observatorio Buenos Aires (OCBA). Elaboración Propia
Figura 4. Serie histórica de Temperatura Máxima Media Anual
Fuente: Servicio Meteorológico Nacional. Estación Meteorológica Observatorio Buenos Aires (OCBA). Elaboración Propia
La venta del predio de Costa Salguero no sólo es la pérdida definitiva de una parte de la costanera, que tendría que ser un bien común del conjunto de la ciudadanía para su disfrute irrestricto, sino que también es el inicio de la densificación poblacional y constructiva de todo el eje costanero.
En este contexto, el principio de progresividad establece la prohibición de que las conquistas de una mayor protección del ambiente puedan desandarse. Este principio se funda en el actual contexto de emergencia ecológica y, también, en el respeto al esfuerzo de la ciudadanía organizada para que no deban estar permanentemente defendiendo las conquistas ambientales frente al gobierno de turno. En esta historia, por lo menos, hace treinta años que la ciudadanía porteña viene tratando de recuperar la costanera y ha logrado que dicha lucha sea incorporada en instrumentos legales, constitucionales y de planificación.
El 27 de abril de 2021, el Juzgado en lo Contencioso Administrativo y Tributario N° 16 dictó sentencia de fondo declarando la inconstitucionalidad de la Ley N° 6289. La justicia determinó que esta ley no había cumplido el procedimiento de doble lectura. Este es un procedimiento parlamentario especial que debe aplicarse, por ejemplo, para la venta de bienes del dominio público de la Ciudad. Consiste en que un proyecto de ley para convertirse en ley debe lograr una doble sanción o aprobación por parte del cuerpo legislativo y entre ambas sanciones debe convocarse de forma obligatoria a una audiencia pública.
El GCBA apeló la sentencia judicial, y el 12 de octubre de 2021, el tribunal de segunda instancia resolvió ratificar la inconstitucionalidad de la Ley N° 6.289, que había autorizado la venta del predio de Costa Salguero para emprendimientos inmobiliarios. La sentencia establecía que no se había respetado el procedimiento constitucional de sanción de leyes establecidos en los artículos N° 63, N° 89 incisos 4 y 6, y N° 90 de la Constitución de la Ciudad.
Esta sentencia histórica implicó dos cuestiones muy importantes. Primero, la afirmación de que la Costanera debería ser pública y de uso común de la ciudadanía porteña. Segundo, la justicia deja una vez más al descubierto la gravedad institucional que se vive en la Ciudad de Buenos Aires donde la Legislatura sanciona leyes sin respetar las exigencias mínimas establecidas en la Constitución. En este caso, no respetaron el procedimiento de doble lectura y no convocaron a audiencia pública obligatoria. En la Ciudad se vive una situación de inseguridad jurídica permanente donde la Legislatura aprueba leyes sin las mayorías legales y sin la participación de la ciudadanía. Y si no fuera por el movimiento ciudadano urbano que se organiza y acude a la justicia estas situaciones se consolidarían.
A fines del mes de abril de 2020, en plena pandemia, el GCBA lanzó un “Concurso Nacional de Ideas Urbanas” para desarrollar el Master Plan sobre las 32 hectáreas de tierra pública de los predios de Punta Carrasco y Costa Salguero.
3.3. Autorización de torres en la Costanera y audiencia pública histórica
Habiendo finalizado el concurso, el GCBA, tomando como base el proyecto ganador, presentó un segundo proyecto de ley con relación a Costa Salguero. El Proyecto de Ley N° 2094-J-2020. Este habilitaba la construcción de una muralla de torres en el predio.
El 8 de octubre de 2020 se votó el proyecto de ley en primera lectura. El 3 de febrero de 2021 finalizó la audiencia pública por la modificación normativa aplicable al predio Costa Salguero. Esta audiencia fue la más numerosa y larga de la historia de la ciudad. Se inscribieron más de 7000 personas y 2081 tomaron la palabra. El 98% manifestó su rechazo al proyecto del GCBA y de toda privatización transitoria o definitiva de este predio, y pidieron que se respete la Constitución para que la totalidad del predio de Costa Salguero se transforme en un parque público de acceso libre y gratuito.
El éxito de la participación ciudadana en esta audiencia se debió a una movilización única de la ciudadanía porteña en defensa de la costanera. La propuesta de torres en la costanera, el dictado de la primera sentencia judicial en contra de la venta del predio de Costa Salguero y un contexto de resistencia permanente al plan sistemático de privatización de tierras públicas llevado adelante por el GCBA, despertaron la memoria de la conciencia colectiva que en la década de 1990 había logrado que la Constitución de la Ciudad determinara la recuperación de la costanera.
La participación ciudadana logró organizarse a través de la conformación de la Coordinadora “La Ciudad Somos Quienes La Habitamos” que aglutinó a más de 100 espacios colectivos, impulsada por el ODC, la CLIC y el IPyPP.
Desde la Coordinadora, en un primer momento, se presentó el Proyecto de ley N° 2596-P-2020 de «Creación del Parque público Nuestro Río y la desprivatización de la Costanera Norte» como alternativa al proyecto del GCBA. Este proyecto de ley obtuvo estado parlamentario y contó con el apoyo de cientos de colectivos y con más de 50 mil firmas obtenidas a través de la plataforma Change.org. Recientemente, el COPE en su Plan de Sector para la Ribera, incorporó este proyecto como una de las líneas de acción. Aún así, en ningún momento fue tratado en las comisiones de la Legislatura.
En instancias previas a la realización de la audiencia, además de las presentaciones institucionales (proyectos de ley, acciones judiciales) también se organizaron manifestaciones ciudadanas masivas. Se realizaron dos bicicleteadas con miles de personas teniendo como destino el predio de Costa Salguero. Se hizo un gran festival en las cercanías de la Legislatura porteña. También varios encuentros en parques públicos de la Ciudad y radios abiertas. Todas estas actividades estuvieron acompañadas de constantes talleres que explicaban con detalle el conflicto. Esta organización ciudadana logró romper el cerco mediático y político del GCBA y el tema llegó a instalarse en la agenda pública y mediática por varias semanas, llegando a los principales medios de comunicación masiva.
Figura 5. Imágenes de bicicleteadas, festivales e intervenciones ciudadanas en defensa de la costanera
Fuente: Archivo de los autores (2020)
Luego de la audiencia pública el tratamiento del proyecto quedó latente. La concesión del predio, vigente desde el año 1991, venció el 30 de abril de 2021. El 5 de febrero el GCBA, para evitar que el predio volviera en su totalidad a manos públicas, a través de la Resolución Nº 3/SSABI/21 de la Subsecretaría de Administración de Bienes Inmuebles decidió prorrogar a la firma TELEMETRIX S.A. la vigencia del contrato de concesión del terreno de «Costa Salguero” hasta el 31 de diciembre de 2021. En agosto del 2021, se publicó la Resolución N° 45/SSABI/2020 que prorrogó la concesión por segunda vez, hasta el 31 de diciembre de 2022.
El 2 de diciembre del 2021, se aprobó en segunda lectura el proyecto de ley, dando origen a la Ley N° 6475.
En esta segunda votación del proyecto se realizaron pequeñas modificaciones, insustanciales, a fin de argumentar que se tomaron en cuenta las intervenciones en la audiencia pública.
El principal cuestionamiento a este proyecto es sobre el destino que debe tener la totalidad del “contorno ribereño”. La Constitución de la Ciudad establece que este debe ser público y de libre acceso y circulación. La Ley N° 6475 cambia la zonificación (qué y cuánto se puede construir). Su ejecución quedará supeditada a lo que resuelva definitivamente la justicia sobre la autorización para la venta del predio. Todo quedará en manos del Tribunal Superior de Justicia.
4. Un nuevo Puerto Madero. El barrio suntuoso Costa Urbana
4.1. Historia del predio de la ex Ciudad deportiva de Boca Juniors
El 29 de octubre de 1964, el Congreso de la Nación sancionó la Ley N° 16.575 que autorizó la donación con cargo al Club Atlético Boca Juniors (CABJ) de 40 hectáreas de terreno a rellenar en el Río de La Plata. El cargo consistía en la construcción de una “Ciudad Deportiva”. Y esta ley expresamente prohibía la venta del inmueble a terceros.
Como el CABJ había rellenado una mayor cantidad de hectáreas del río que la permitida, una nueva ley, la Ley N° 23.738 aumentó en el año 1989 la cantidad de hectáreas de la donación, hasta alcanzar la superficie que había sido efectivamente rellenada. Y declaró cumplido el cargo, aunque el proyecto nunca fue finalizado. Por último, autorizó al Club a vender el predio a terceros “que cumplan con los objetivos” de la ley (ejecución de obras y desarrollo de actividades propias de un complejo balneario, náutico, turístico, hotelero y/o comercial, con disposición para Centro de Convenciones, Ferias y/o Centro Habitacional).
En el año 1993, el Club Atlético Boca Juniors vendió el predio a la sociedad Santa María del Plata, empresa conformada por Terry Moché (Frigorífico CEPA y complejo de esquí Las Leñas) y la constructora Gerlach Campbell, por la suma de 22 millones de dólares. En junio de 1997, la empresa IRSA (Inversiones y Representaciones SA) cuyos principales accionistas eran el magnate estadounidense George Soros y el argentino Eduardo Elsztain, adquirió el predio de la ex Ciudad Deportiva de Boca Juniors por la suma de 50 millones de dólares.
Durante más de 20 años, el predio estuvo en desuso porque allí no se pueden construir emprendimientos inmobiliarios ya que, de acuerdo con la planificación de la ciudad, estaba destinado a una Ciudad Deportiva.
Por este motivo, IRSA impulsó varios proyectos de ley para modificar los códigos de planeamiento para poder extender Puerto Madero hacia el sur en dichos predios. En la última década se presentaron los proyectos de ley N° 1647-J-2011, N° 2078-J-2011, N° 3283-J-2012, y N° 3738-J-2016. IRSA tuvo reiterados fracasos legislativos con diversas composiciones parlamentarias.
4.2. El proyecto de Costa Urbana
El Jefe de Gobierno, Rodríguez Larreta, y la empresa IRSA acordaron que un nuevo Puerto Madero sería lo mejor para la ciudad y que el inicio de las obras no podría esperar. El 17 de julio de 2021, el Director General de Planeamiento Urbano, Luis Oscar Cabillon emitió su correspondiente dictamen. El 18 de julio de 2021, Nicolás Fernández, asesor de la Secretaría de Desarrollo Urbano, emitió dictamen con relación a las contraprestaciones de la empresa IRSA. El 19 de julio, la Procuración General emitió su dictamen jurídico. A las horas se firmó el convenio urbanístico. Al día siguiente, el 20 de julio fue remitido a la Legislatura que inmediatamente realizó dos reuniones conjuntas de las Comisiones de Planeamiento y de Presupuesto (22 y 26 de julio) para tratar el Proyecto de Ley N° 1831-J-2021. El jueves 5 de agosto estaba en el temario para ser votado. Con un tratamiento VIP y exprés, en dos semanas consiguieron todos los dictámenes del ejecutivo, firmar el convenio y votar el proyecto de ley en la Legislatura.
Una eficiencia envidiable para autorizar un emprendimiento inmobiliario llamado “Costa Urbana” que implicará la construcción de decenas de torres de 145 metros de altura. La superficie total construida alcanzará los 900 mil m2, destruyendo el actual humedal costero y generando un conjunto de impactos ambientales irreversibles para la Ciudad y en particular para la Reserva Ecológica Costanera Sur, uno de los ecosistemas más protegidos en el mundo por tratarse de un sitio Ramsar. La densidad constructiva superará a la que actualmente tiene Puerto Madero. El GCBA autorizó Costa Urbana con sólo un “Informe Técnico” de 19 páginas a simple faz (5 páginas corresponden al marco normativo, 11 corresponden a imágenes y 3 son de conclusiones).
Este proyecto es la síntesis de un absurdo ambiental, urbano y social. Los consensos globales, en el marco de la crisis climática, definen la importancia estratégica de recuperar los bordes costeros. Para mitigar eventuales ascensos del nivel de las aguas, recuperar sus humedales para preservar la biodiversidad y atenuar el impacto de las inundaciones y generar bio corredores que permitan el acceso de los vientos desde las costas para aminorar el efecto denominado isla de calor urbana. Por otro lado, la Ciudad de Buenos Aires enfrenta dos amenazas de origen natural: las inundaciones y las olas de calor. La apropiación del entorno ribereño para el desarrollo de mega emprendimientos inmobiliarios pone en evidencia el negacionismo de la crisis climática por parte del poder político. Negacionismo que incluso llega a plasmarse en una de las leyes más relevantes para el planeamiento de la Ciudad, cómo lo es el Código Urbanístico. Esta ley plantea que el borde costero no debe considerarse zona de riesgo hídrico.
Figura 6. Mapa de Áreas de Prevención de Riesgo Hídrico
Fuente: Anexo III Atlas. Código Urbanístico
Estas megatorres de 145 metros van a modificar las condiciones de asoleamiento, la circulación de los vientos y van a generar un conjunto de impactos sonoros que pondrá en riesgo la biodiversidad de la Reserva Ecológica. Además, como se trata de suelo de relleno ganado al río, para lograr la capacidad portante necesaria y proteger al emprendimiento de eventuales inundaciones, el humedal será rellenado y destruido modificando como consecuencia la circulación superficial y subsuperficial de las aguas incrementando los eventos de inundaciones en los predios linderos: la Reserva Ecológica y el Barrio Rodrigo Bueno.
Tanto al GCBA cómo la Legislatura porteña omitieron convocar a audiencia pública antes del tratamiento legislativo de este proyecto de ley por modificar sustancialmente la planificación urbana, y realizar la Evaluación de Impacto Ambiental previa a la firma del convenio urbanístico como exige el Plan Urbano Ambiental, el Acuerdo de Escazú y la Constitución de la Ciudad.
4.3. La democracia ambiental judicializada
Por este motivo, el Observatorio del Derecho a la Ciudad (ODC), el Instituto de Pensamiento y Políticas Públicas (IPYPP), la Cátedra de Ingeniería Comunitaria (CLIC) y la Central de Trabajadores de la Argentina Autónoma (CTA A) acudieron a la justicia con una acción de amparo colectivo en defensa de la democracia participativa y ambiental al advertir que se estaban violando la regulación constitucional e internacional que norma cómo debería debatirse el destino de la Costanera.
El 10 de marzo de 2022 el Juez Aurelio Ammirato declaró nulo el convenio urbanístico firmado entre el GCBA y la empresa IRSA. La sentencia fue dictada en los autos caratulados “Asociación Civil Observatorio del Derecho a la Ciudad Y otros c/GCBA y otros s/ Amparo – Otros”, Expte. N° 166469-2021/0. Esta causa judicial cuestionó la falta de participación ciudadana de forma previa a la firma del Convenio Urbanístico y la ausencia de la elaboración del Estudio Diagnóstico y la Evaluación de Impacto Final.
4.4. La consolidación del mayor despojo de tierras públicas en la ciudad
Con el camino judicial despejado, el jueves 19 de agosto de 2021, la Legislatura aprobó en primera lectura el emprendimiento inmobiliario denominado Costa Urbana en estas tierras emblemáticas y estratégicas para la Ciudad, sin respetar las mayorías que la Constitución de la Ciudad establece para este tipo de proyectos (40 votos), sin Evaluación de Impacto Ambiental y sin Audiencia Pública previa tal como exigen la Constitución, el Plan Urbano Ambiental y el Acuerdo de Escazú.
En contrapartida, el domingo 22 de agosto, el movimiento ciudadano por una “Costanera Verde y Pública” marcó un nuevo récord de vitalidad democrática y defensa de nuestros bienes comunes cuando miles de porteñas y porteños, con la consigna “Humedales Si Torres No”, recorrió la ciudad en bicicleta (desde el Congreso Nacional a la Reserva Ecológica) y abrazó la Costanera Sur para rechazar la construcción de megatorres en plena costanera.
Figura 7. Imágenes de la bicicleteada ciudadana con la consigna “Humedales SI Torres NO”
Fuente: fotografías de los autores
El viernes 15 de octubre de 2021, inició la audiencia pública que tuvo por objeto tratar la propuesta de convenio urbanístico firmada entre el Grupo IRSA y el GCBA para construir el mega emprendimiento náutico denominado Costa Urbana. El 8 de noviembre fue el último día de audiencia pública. Luego de 14 jornadas, hubo 2.593 inscriptos, de los cuales participaron 849 oradores. En total, sólo 14 personas se mostraron a favor del proyecto inmobiliario, mientras que 835 se posicionaron en contra. Más del 98% en contra en esta histórica audiencia pública, la segunda audiencia pública más multitudinaria de la historia de la Ciudad.
En paralelo, más de 220 espacios colectivos con más de cinco mil firmas presentaron en la legislatura porteña el Proyecto de Ley N° 1973-P-2021 para expropiar este predio y destinarlo a la creación de la Reserva Ecológica Costanera Sur II – Nuestro Río. Sin embargo, ningún legislador ni legisladora le dio el aval para que pueda incorporarse al debate parlamentario.
La aprobación del Proyecto de Ley N° 1831-J-2021, el 2 de diciembre, en segunda lectura, dio origen a la Ley N° 6476 (36 votos afirmativos – 20 votos negativos – 2 abstenciones). IRSA finalmente logró que el GCBA le autorizara la construcción de un nuevo Puerto Madero (llamado Costa Urbana) en los predios de la Ex Ciudad Deportiva de Boca Juniors. Estos terrenos de 72 hectáreas que fueron regalados por el Congreso Nacional al club de Boca para una Ciudad Deportiva en 1989, terminarán siendo torres de más de 145 metros de altura sobre uno de los pocos humedales que la Ciudad conserva.
En este proceso histórico, el Estado perdió 72 hectáreas a cambio de nada y ni siquiera se respetará el destino por el cual cedió estas tierras estratégicas. La donación y posterior cesión de estas tierras no se realizó para que se desarrolle un complejo inmobiliario suntuoso.
Con el cambio de uso y capacidad constructiva, autorizando un nuevo barrio residencial y comercial, el valor del predio se incrementará exponencialmente.
De acuerdo con el Mapa de Incidencia del Valor del Suelo a este predio le correspondía un valor de 2785 UVA por m2. El UVA, al 6 de julio de 2021, equivalía a $81,66. Es decir, en este predio el valor del suelo por cada m2 construido equivale a $227.423 (US$ 2.251 al dólar oficial venta a $101).
El Grupo IRSA compró este terreno a US$ 50 millones. Luego de la sanción del convenio, sólo el suelo saldrá aproximadamente US$ 1612 millones (716.180 m2 por US$ 2.251).
Sin embargo, la cuestión central a debatir es cuál sería el mejor destino para dicho predio. ¿Necesitamos un nuevo Puerto Madero? Puerto Madero se ha transformado en el paradigma de un urbanismo que segrega y fractura espacial y socialmente la ciudad. Más de la mitad de las viviendas se encuentran ociosas lo que demuestra que no existe demanda insatisfecha de residencias para los sectores de más altos recursos. Por supuesto, que este tipo de emprendimientos no vienen a mitigar la crisis habitacional que vive la ciudad. Quienes sostienen que el proceso de Puerto Madero fue exitoso lo fundamentan en la cantidad de personas que visitan la Costanera y la Reserva. Justamente la ciudadanía va por los espacios verdes y no por las torres. Por otra parte, jamás se cumplieron las promesas de destinar los recursos obtenidos por la venta de estas tierras públicas al financiamiento de servicios de salud, educación y vivienda en otros barrios de la ciudad. Todo el dinero fue reinvertido en el propio barrio de Puerto Madero. La Corporación Antiguo Puerto Madero S.A. nunca repartió utilidades entre sus socios (Estado Nacional y Ciudad de Buenos Aires), por eso no fue destinado un solo peso a otro objetivo que no fuera seguir desarrollando Puerto Madero.
Costa Urbana es la síntesis de un modelo de ciudad caracterizado por el despojo de nuestros bienes comunes, que comenzó hace más de treinta años con la privatización de la costanera y el modelo de urbanización de Puerto Madero, y que, actualmente frenada en la justicia, intenta consolidarse con la aprobación de la Ley N° 6476.
5. Infraestructura
Durante las exposiciones de los técnicos del GCBA en la audiencia pública de “Costa Urbana” apareció el anuncio de un nuevo megaproyecto inmobiliario, como próxima etapa, que llevaría el nombre de “Corporación Riachuelo”. Esta propuesta se planteó para aprovechar la obra de infraestructura más importante del país construida con el financiamiento más grande del Banco Mundial para este tipo de obras. Estamos hablando del Colector Cloacal Margen Izquierda. Esta obra fue proyectada y construida para sanear la cuenca Matanza-Riachuelo. En su momento, se propusieron alternativas de diseños de infraestructura, utilizando plantas modulares de tratamiento que vuelquen los efluentes tratados al Matanza-Riachuelo. Estos diseños, a escala humana, permitían acortar los tiempos de conexión de los hogares al sistema, ya que estos podían conectarse a medida que se iban ejecutando los distintos módulos de obras. Permitía diversificar las fuentes de financiamiento, incorporar mano de obra local en las diferentes etapas de diseño, ejecución y operación y lograr a través del vuelco progresivo de los efluentes cloacales tratados la remediación del Matanza-Riachuelo. Sin embargo, esta alternativa fue descartada. Y esta festejada megaobra de infraestructura, no sólo va a limitar la posibilidad de remediar el Matanza-Riachuelo, sino que va a comprometer la calidad de las aguas del Río de la Plata, ya que éste va a recibir a través de un conducto subterráneo los efluentes cloacales con sólo un pretratamiento de separación de sólidos. Ahora comprendemos que la elección de esta megaobra tenía como fundamento oculto extender el modelo de urbanización de Puerto Madero también hacia el sur de la Ciudad a las orillas del Riachuelo.
Misma lógica aplica al proyecto del Colector Cloacal Baja Costanera que el GCBA quiere construir en paralelo al Río de la Plata para abastecer de servicios sanitarios a los futuros emprendimientos inmobiliarios que se construirán sobre las tierras públicas vendidas en la Costanera porteña, entre ellos, Costa Salguero y Costa Urbana.
En el documento de los términos de referencia para la consultoría de “Elaboración de la Ingeniería del Colector Baja Costanera”, el propio GCBA enumera los emprendimientos inmobiliarios que serán abastecidos por esta obra: Cavia, Costa Salguero, Punta Carrasco, Areneras, Frente Retiro entre Callao y Ramos Mejía, Antepuerto, Distrito Puerto, Dársena Norte, Catalinas II, Catalinas Sur, Dique Cero, Puerto Sur (Isla Demarchi) y Solares de Santa María (Costa Urbana).
Este Colector se desarrolla desde Vicente López e irá colectando los desagües cloacales de los suntuosos desarrollos inmobiliarios costeros, hasta Dock Sud. Los efluentes cloacales serán volcados prácticamente sin tratamiento, sólo va a contar con un sistema de rejas para interceptar sólidos, al río de la Plata. El costo aproximado de la obra, cuestionada ambientalmente, sería de 160 millones de dólares y el peso del financiamiento será transferido al conjunto de la ciudadanía porteña. Mientras 1 de cada 7 porteñas y porteños, quienes habitan en las villas de la ciudad, continúan sin acceder formalmente al agua potable y al saneamiento cloacal.
6. Conclusiones
A la histórica desigualdad existente entre el norte y el sur de la ciudad, con la línea imaginaria asentada sobre la Avenida San Juan, deben sumarse los procesos que están consolidando nuevas fracturas urbanas.
Las intervenciones estatales descriptas, son parte de la ejecución de un plan bien detallado que consolidará una nueva fractura espacial y urbana, entre el este y el oeste de la ciudad. Hacia el este la “Ciudad Ribereña” destinada a la población con mayores recursos económicos, que podrá disfrutar de extensas superficies de espacios verdes, amplia conectividad y mirada al río. En cambio, hacia el oeste, la “Ciudad Mediterránea” caracterizada por el colapso de los servicios públicos domiciliarios, la falta de equipamiento urbano, el transporte público saturado y la crisis ambiental derivada de la contaminación y la falta de espacios verdes. Estamos hablando de la creación discrecional de una nueva desigualdad urbana entre el este y el oeste de la Ciudad, con la línea imaginaria ubicada sobre las Av. Libertador y Paseo Colón.
El debate por el destino de la Costanera en la Ciudad de Buenos Aires confronta dos modelos de ciudad antagónicos. Por una parte, gran parte de la ciudadanía defiende lo público como un bien común y otorga máxima prioridad a los espacios verdes para proteger la salud de la población, atender la crisis climática y perseguir la igualdad urbana. Por otra parte, los negocios del capital financiero – inmobiliario consolidan un modelo urbano de apropiación y concentración de las tierras públicas, cuyas consecuencias son la fragmentación social y espacial y la precarización de todas las dimensiones de la vida urbana.
La Ciudad de Buenos Aires se encuentra en emergencia habitacional, sanitaria, climática y ambiental como consecuencia de un modelo basado en la apropiación y destrucción de nuestros bienes comunes. Mientras en los inicios de la década del 90 sólo el 10% de los hogares alquilaban, actualmente más del 40% de las familias porteñas son inquilinas. Este modelo urbano, en el distrito más rico de nuestro país, no ha podido garantizar el acceso a servicios básicos como agua potable, saneamiento cloacal y acceso seguro a la energía a más de 400 mil porteñas y porteños . Los datos oficiales revelan que los valores medios de superficie verde por habitante en la Ciudad de Buenos Aires se encuentran muy por debajo de los estándares recomendados. Mientras la ley de ordenamiento territorial de la Provincia de Buenos Aires establece como saludable 10 m2 de superficie verde por habitante y reconocidos estándares internacionales recomiendan entre 10 y 15 m2, la Ciudad de Buenos Aires en promedio cuenta con 6 m2 de superficie verde por habitante. Sólo en los últimos 13 años, la Ciudad privatizó 500 hectáreas de tierras públicas, de las cuales 150 eran superficies verdes. La Organización Mundial de la Salud recomienda cada 3 habitantes un árbol, sin embargo, en promedio en la Ciudad contamos con un árbol cada 7 habitantes. Los espacios verdes desempeñan un rol fundamental en el ambiente urbano ya que brindan un conjunto de servicios ambientales, entre los que podemos mencionar su función como elementos mitigadores de contaminación, sumideros de dióxido de carbono, amortiguadores del impacto de las precipitaciones y desde otra perspectiva, son también fundamentales como ámbito de socialización y como alternativa de recreación y esparcimiento de amplios sectores de la población.
Otro dato significativo, es que este indicador no se distribuye de manera uniforme en el territorio porteño. Durante el período 2019-2021, la CLIC junto a mujeres integrantes de la organización social Salvador Herrera y la Secretaría de Discapacidad de la CTA A, relevó diferentes dimensiones del espacio público en los barrios populares Villa 20, el sector de Caacupé de la Villa 21-24, Inta, Scapino y Albariños de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Las dimensiones del espacio público relevadas fueron las condiciones de accesibilidad al espacio público, el arbolado, la disposición de los residuos sólidos urbanos, las luminarias y las superficies verdes públicas. Los resultados del relevamiento evidenciaron que en Villa 20 hay 1 árbol cada 80 habitantes y la superficie verde por habitantes es de 0,122 metros cuadrados. En el caso del barrio Scapino se obtuvieron resultados coincidentes, 1 árbol cada 71 habitantes. Y en el barrio Albariños 1 árbol cada 600 habitantes.
El entorno ribereño debe ser reservado al uso verde y público, y a la amortiguación de los efectos del cambio climático, como lo dictan la Constitución de la ciudad y el Plan Urbano Ambiental. El GCBA no debería seguir avanzado sobre el rio, desconociendo sus propias leyes y principios, en detrimento del interés público y de las futuras generaciones.
La Constitución y los convencionales constituyentes tuvieron como visión que la Ciudad recupere su mirada al río y su derecho al horizonte, y que la costanera en toda su extensión se transforme en un espacio de “uso común” y con un destino ambiental preponderante. En cambio, la actual gestión del GCBA insiste en permitir que la costanera sea apropiada para seguir profundizando la especulación inmobiliaria, la fragmentación urbana y el desarrollo de enclaves de extractivismo urbano.
7. Referencias bibliográficas
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Notas periodísticas
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Koutsovitis, M. E., Baldiviezo J. (04/10/2020). Afrontar la crisis Climática. El Acuerdo de Escazú y el desafío de elevar los estándares ambientales. El Cohete a la Luna. https://www.elcohetealaluna.com/afrontar-la-crisis-climatica/
Koutsovitis, M. E., Baldiviezo J. (18/10/2020). Negocios a toda Costa. Una privatización sin audiencias públicas ni participación ciudadana. El Cohete a la Luna. https://www.elcohetealaluna.com/negocios-a-toda-costa/
Koutsovitis, M. E., Baldiviezo J. (23/11/2020). Agenda Ambiental, bien gracias. Nuevas leyes de integración para barrios populares, sin perspectiva ambiental ni sanitaria. El Cohete a la Luna. https://www.elcohetealaluna.com/agenda-ambiental-bien-gracias/
Koutsovitis, M. E., Baldiviezo J. (26/01/2021). Costa Salguero: la divisoria de aguas entre la democracia ciudadana y la corporación inmobiliaria. Agencia Télam. https://www.telam.com.ar/notas/202101/542654-opinion-costa-salguero.html
Koutsovitis, M. E., Baldiviezo J. (11/07/2021). La Dubai de Larreta ¿Necesita la Ciudad de Buenos Aires un nuevo Puerto Madero en Costanera Sur? El Cohete a la Luna. https://www.elcohetealaluna.com/la-dubai-de-larreta/
Koutsovitis, M. E., Baldiviezo J. (15/08/2021). Privilegios en la torre. Especulación inmobiliaria versus democracia ambiental. El Cohete a la Luna. https://www.elcohetealaluna.com/privilegios-en-la-torre/
Koutsovitis, M. E., Baldiviezo J. (05/09/2021). El tridente. La apropiación del contorno ribereño porteño. El Cohete a la Luna. https://www.elcohetealaluna.com/el-tridente/
Koutsovitis, M. E., Baldiviezo J. (24/10/2021). Una bocanada de aire fresco. Avances de la Democracia Participativa Ambiental en la Ciudad de Buenos Aires. El Cohete a la Luna. https://www.elcohetealaluna.com/una-bocanada-de-aire-fresco/
Koutsovitis, M. E., Baldiviezo J., Volkind, A. (07/11/2021). Subasta en Costanera Norte. Rodríguez Larreta entrega a empresarios de la noche parcelas del Distrito Joven. El Cohete a la Luna. https://www.elcohetealaluna.com/subasta-en-costanera-norte/
Koutsovitis, M. E., Baldiviezo J. (28/11/2021). Jinetes inmobiliarios desatados. Promesa de otra sesión escandalosa en la Legislatura y Semana de la Resistencia Verde. El Cohete a la Luna. https://www.elcohetealaluna.com/rienda-suelta-a-los-jinetes-inmobiliarios/ Koutsovitis, M. E., Battino, L., Baldiviezo J. (01/05/2022). “BA Costa Inmobiliaria. En el contorno ribereño se juegan dos visiones de ciudad. El Cohete a la Luna. https://www.elcohetealaluna.com/ba-costa-inmobiliaria/
